En el tercer trimestre de 1997 el Sector Público Nacional No Financiero (SPNNF) base caja (que incluye a las empresas públicas y a las cajas provinciales transferidas a la Nación) arrojó un déficit global de $ 557,9 millones (sin los ingresos por privatizaciones, el déficit fue de $ 559,3 millones). Si bien el resultado global fue negativo, la evolución interanual es positiva ya que el déficit se redujo en $ 917,2 millones (-62,2%) con respecto al tercer trimestre de 1996.

La comparación con igual período de 1996 presenta, por un lado, una significativa mejora en los ingresos totales, los que crecieron en $ 2.798,2 millones (19,4%). Este aumento en los ingresos más que compensó la suba de $ 1.881 millones (14,1%) en el total de gastos, por lo cual se produjo la mencionada mejora en el resultado global del SPNNF.

Los gastos corrientes tuvieron un crecimiento interanual de $ 1.725,2 millones. El 54,7% de este aumento corresponde a las mayores transferencias a provincias ($ 475 millones), las cuales están vinculadas al incremento en la recaudación, y a las prestaciones de la seguridad social ($ 469 millones). Este aumento en el gasto está asociado a la inclusión de los gastos de las cajas provinciales transferidas a la Nación1.

Gráfico 6.1

Excluyendo el pago de intereses -que alcanzó a $ 1.393,3 millones con un aumento interanual de $ 264,9 millones- el resultado primario sin privatizaciones del SPNNF mejoró en $ 1.254,7 millones al pasar de un déficit de $ 417,7 millones en el tercer trimestre de 1996 a un superávit de $ 834 millones. Esta positiva evolución del resultado del SPNNF se hace aún más significativa si se tiene en cuenta que ha absorbido $ 367,6 millones de déficit de las cajas provinciales.

Cuadro 6.1

II. Ingresos Corrientes del Sector Público Nacional No Financiero

Los ingresos corrientes tuvieron un incremento interanual de $ 2.296,4 millones (19,4%) debido, fundamentalmente, al aumento de $ 1.290,6 millones de la recaudación tributaria fruto de la recuperación registrada en el nivel de actividad y de los cambios introducidos en el sistema tributario a fines de 1996. Las contribuciones a la seguridad social tuvieron también una evolución positiva, incrementándose en $ 452,3 millones, tanto por la inclusión de los ingresos por aportes y contribuciones de los sistemas previsionales provinciales incorporados al sistema nacional 2 , como por el cambio en el sistema de pagos de asignaciones familiares3 . Por otra parte, es de destacar el incremento de $ 529,3 millones en la partida rentas de la propiedad, que en el tercer trimestre de 1997 incluyen utilidades del Banco Hipotecario por $ 280 millones y $ 237,6 millones por revalúo de garantías de capital. Los ingresos de capital tuvieron un crecimiento interanual de $501,8 millones que se debió, básicamente, al recupero de préstamos producido a raíz de la liquidación de los Programas de Propiedad Participada.

La recaudación tributaria de la Administración Nacional en el tercer trimestre de 1997 fue de $ 12.253,2 millones, con una variación nominal positiva de 12,7% ($ 1.381,2 millones) con respecto a julio-setiembre de 1996. Este es el quinto trimestre consecutivo con tasas de variación de la recaudación positivas. Como ya fuera señalado en el Informe Económico Nº 22, esta evolución es el resultado tanto del aumento en el nivel de actividad y de las importaciones, como de las modificaciones introducidas a la legislación tributaria (en particular, en el impuesto a los combustibles). Cabe destacar que los ingresos por el impuesto al valor agregado alcanzaron un nuevo récord.

En el tercer trimestre de 1997 la recaudación del impuesto al valor agregado (IVA) neto de devoluciones y reintegros, registró un incremento interanual de 13,4% en términos nominales. Este aumento en la recaudación fue impulsado por el mayor nivel de actividad y por el incremento de las importaciones. Los ingresos por importaciones crecieron 24,7%, mientras que los pagos por saldos de declaración jurada y retenciones se elevaron 9,2%. A su vez, mientras las devoluciones aumentaron el 44,6%, los reintegros disminuyeron el 22,7%.

La recaudación del impuesto a las ganancias alcanzó un crecimiento interanual de 18,1%. Las causas de esta evolución fueron, por un lado, los cambios legales introducidos en el segundo semestre del año pasado5  y, por otro, el crecimiento de los anticipos de las sociedades y el aumento de las retenciones como consecuencia del incremento de la actividad económica y de las importaciones.

En la recaudación del impuesto sobre los combustibles y gas entre julio y septiembre de 1997, se observó un incremento de 86,4%, que se explica por los cambios introducidos en el impuesto al gravar el gasoil y otros derivados e incrementar el impuesto sobre las naftas. Las ventas físicas de naftas se redujeron 7% a raíz del adelantamiento en las ventas ocurrido en agosto de 1996 ante la inminencia del aumento en el gravamen.

Cuadro 6.2

Gráfico 6.2

Durante el tercer trimestre de 1997, la recaudación en concepto de impuestos sobre el comercio exterior tuvo un incremento de 26,9,1 % con respecto a julio-setiembre de 1996. Este aumento es explicado, en su mayor parte, por el fuerte incremento en el nivel de importaciones (22%) y, en menor medida, por el aumento del arancel promedio debido al adelantamiento del cronograma de convergencia al arancel externo común para los bienes de capital mediante el aumento de 10% a 14% en el arancel sobre estos bienes en octubre de 1996.

Entre julio y septiembre de 1997 los ingresos derivados de la seguridad social registraron una disminución del 0,7% con relación al mismo trimestre de 1996. En esta variación de la recaudación influyeron negativamente: la disminución de aportantes al sistema de reparto debido a su traspaso al sistema de capitalización, la caída en la cantidad de aportantes autónomos (148.000), los menores ingresos por regímenes de facilidades de pago y la disminución de la tasa promedio de aportes y contribuciones por el crecimiento de los regímenes especiales de contratación. En tanto, tuvieron un impacto positivo sobre la recaudación, el aumento de los aportantes en relación de dependencia (276.000)6  , la imposición de los vales alimentarios y la elevación de las tarifas para trabajadores autónomos.

Para que la comparación entre los terceros trimestres de 1996 y 1997 permita evaluar la eficiencia en la recaudación de estos tributos, deben realizarse los ajustes presentados en el Cuadro 6.3. En efecto, si a los ingresos de la seguridad social de cada trimestre, se le suman los fondos destinados a las AFJP y se le restan los ingresos adicionales derivados de los regímenes de facilidades de pago implementados, la recaudación previsional del tercer trimestre del corriente año habría alcanzado a $ 3.700,8 millones, con un incremento de 6,8% con respecto al total de recursos derivados de la seguridad social en igual período de 1996 ($ 3.465,1 millones).

Cuadro 6.3

La recaudación de impuestos internos en el tercer trimestre de 1997 no presenta cambios significativos en relación a la de igual período de 1996.

En cuanto al impuesto sobre los bienes personales, el monto recaudado durante el trimestre julio-setiembre de 1997 mostró una caída interanual de 57,2% debido al cambio en el régimen de anticipos7  y a los importantes ingresos registrados en julio de 1996 en concepto de saldo de declaración jurada.

En el Cuadro 6.1 puede observarse que el gasto corriente del SPNNF (o sea, la Administración Nacional, las empresas públicas nacionales y las ex-cajas provinciales) fue de $ 14.304,9 millones en el tercer trimestre de 1997, un monto 13,7% superior al de igual trimestre de 1996.

La estructura de los gastos corrientes durante el período bajo análisis es la siguiente: el 58,2% lo constituyeron, en conjunto, las prestaciones de la seguridad social (32,1%) y las transferencias a las provincias (26,1%). El pago de remuneraciones disminuyó su participación relativa con relación al tercer trimestre de 1996 (del 15,3% al 13,6%), al igual que los intereses pagados por el SPNNF que de 9,7% descendieron a 9%.

Los gastos de consumo y operación se incrementaron $ 46,8 millones como resultado de una mayor erogación en remuneraciones ($ 24,2 millones), un aumento de $ 58,8 millones en bienes y servicios y una disminución en los otros gastos de consumo (- $ 36,2 millones). El incremento en el gasto en remuneraciones obedece a los pagos en concepto de salarios ($ 8,3 millones) e indemnizaciones ($ 38,1 millones) del Fondo de Reconversión Laboral.

El gasto en prestaciones de la seguridad social resultó $469 millones mayor que el de igual período de 1996. Este incremento corresponde a la incorporación del gasto de las cajas provinciales transferidas a la Nación, ya que en 1996 sólo se incluía en el gasto el déficit correspondiente a las cajas de Santiago del Estero y Catamarca8.

En las transferencias corrientes se observa un aumento de $ 944,4 millones de los cuales $ 475 millones corresponden a las transferencias a provincias y M.C.B.A. Las transferencias al sector privado tuvieron un incremento interanual de $ 439,8 millones, del cual $ 310 millones corresponden al cambio en la imputación de los gastos del sistema de asignaciones familiares9.

La deuda pública argentina, al 30 de setiembre de 1997, alcanzaba a $ 99.417 millones. Si se compara con el saldo de deuda pública al 30 de junio de 1997, la disminución del endeudamiento resulta de $ 236 millones. Sin embargo, no corresponden a operaciones del período: la consolidación de deudas no instrumentadas ($ 160 millones), la diferencia de cambio (- $723 millones) y los créditos abiertos a provincias por el Decreto Nº1023/9510  ($ 573 millones). Además, $ 126 millones corresponden a la capitalización de intereses de títulos y bonos que comenzarán a pagar intereses en el futuro.

Cuadro 6.4

Cuadro 6.5

Por otra parte, en el período julio-setiembre de 1997 el sector público tomó deuda por $ 4.897 millones y canceló deuda por $ 5.269 millones, lo que arrojó una disminución del endeudamiento neto de $ 372 millones.

Respecto a la deuda pública clasificada por tipo de acreedor, el 72,8% de la misma corresponde a bonos y títulos públicos (de los cuales 87,1% están denominados en moneda extranjera). Con organismos multilaterales, la deuda asciende a $ 16.412 millones (16,5% del total) y la deuda bilateral es de $ 8.379 millones (8,4% del total).

En los primeros nueve meses de 1997 el total de recursos de origen nacional transferidos a los gobiernos provinciales fue de $ 13.309,2 millones, valor 16,3% superior al transferido entre enero y septiembre de 1996. El 87,8% de ese total correspondió a los $ 11.690 millones en concepto de transferencias de distribución automática y cláusula de garantía (Cuadro 6.6), valor que superó en 11,4% al de igual lapso de 1996.

Las causas de tal evolución fueron, por un lado, el incremento de la recaudación, y por otro, las modificaciones legales introducidas en los regímenes de distribución de fondos e implementadas en 1996 aunque con pleno efecto en el corriente año. El aumento de la recaudación determinó la suba de la coparticipación federal (14,9%) permitiendo una menor transferencia del Tesoro en concepto de cláusula de garantía.

Con respecto a la distribución del impuesto a las ganancias se aprecia un fuerte incremento (62,1%) tanto por efecto de la mayor recaudación, como así también por las modificaciones legales introducidas en la Ley Nº 24.699 que dispuso la afectación de una suma fija de $440 millones anuales a ser liquidada mensualmente a partir de octubre de 1996.

Con referencia al régimen de financiamiento de los sistemas de seguridad social provinciales, entre enero y septiembre de 1996 e igual período de 1997 se registró una caída del 14,4%. Esto se debe a que a largo de 1996 las provincias de Salta, Mendoza, San Juan, La Rioja, Río Negro, Jujuy, Tucumán y San Luis transfirieron sus sistemas previsionales a la Nación, lo cual tiene pleno impacto en el corriente año.

Cuadro 6.6

El Cuadro 6.7 presenta una distribución por provincia de estas transferencias de distribución automática.

Cuadro 6.8

Además de las transferencias de distribución automática, las provincias recibieron de la Nación transferencias no automáticas por un monto que, acumulado a setiembre 1997, alcanzó a $ 294,9 millones. Tal valor es un 10,5% menor al de enero-setiembre de 1996. De ese total, al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional le correspondieron $ 229,4 millones que se distribuyeron entre las provincias según se presenta en el Cuadro 6.8.

Desde mediados de 1995 se viene avanzando a nivel provincial en diversas reformas estructurales que se han profundizado durante 1996.

Las principales reformas implementadas con el propósito de atacar el déficit estructural fueron la transferencia a la Nación de los sistemas de jubilaciones y pensiones, la privatización de bancos y empresas públicas y la racionalización de los gastos corrientes orientados a la contención o reducción de las erogaciones. Asimismo, muchas provincias realizaron un gran esfuerzo para reestructurar sus empresas y sus sistemas previsionales con el objetivo de eliminar sus desequilibrios presupuestarios.

Si bien el resultado de estas políticas se hará más evidente en los próximos años, ya influyó en el resultado fiscal de 1996. En efecto, el déficit fiscal para el conjunto de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires pasó de $ 3.583 millones en 1995 a $ 1.775 millones al cierre del ejercicio 1996, valor que representó un 5,8% de las erogaciones provinciales (sin incluir los ingresos extraordinarios por privatizaciones de bancos y empresas públicas en el déficit).

Sin embargo, la principal causa de la mejora en el resultado fiscal del consolidado de las provincias fue el significativo crecimiento de los ingresos. Durante 1996 aumentaron tanto los recursos girados desde la Nación como los de origen provincial. En conjunto, los recursos crecieron $ 1.979 millones, siendo las transferencias nacionales las de mayor crecimiento en términos absolutos y relativos.

Cuadro 6.9

El 72% de la variación total de los ingresos provinciales durante 1996 se debió a los mayores recursos y aportes nacionales. Los rubros con mayor impacto en la evolución de los recursos fueron las transferencias por coparticipación -que crecieron $ 360 millones-, y las transferencias por impuestos con asignación específica que presentaron un incremento interanual de $ 916 millones.

Los recursos de origen provincial influyeron también positivamente en el resultado fiscal de 1996 al incrementarse en $ 562 millones con respecto a 1995. Sin embargo, la recaudación provincial está lejos de alcanzar su nivel potencial12 .

En cuanto a las erogaciones, muchas jurisdicciones mostraron durante 1996 el impacto de las políticas de racionalización de los presupuestos provinciales. Los gastos corrientes evidenciaron un leve incremento de 0,21% debido al aumento en el pago de los intereses de la deuda y de las transferencias realizadas por los gobiernos provinciales a los municipios el que fue compensado parcialmente con la disminución de los gastos en personal, en bienes y servicios no personales y en transferencias a organismos de seguridad social.

Para 1997 se prevé una mejora significativa en las finanzas provinciales, con un reducción del déficit que llegaría a la mitad del registrado en 1996 y un ahorro corriente de $ 1.000 millones. En tal resultado influiría la expansión de los recursos de origen nacional (entre enero y junio de 1997 aumentaron más de $ 1.359 millones en relación a igual período de 1996) y el incremento moderado de las erogaciones.

Las recientes colocaciones en los mercados de capitales (nacionales e internacionales) de bonos y títulos públicos de varias provincias (Buenos Aires, Mendoza, Tucumán y la Ciudad de Buenos Aires) representa, asimismo, un hecho auspicioso para las finanzas públicas provinciales. Durante el corriente año el monto de títulos emitidos viene superando los $ 900 millones, acumulando mas de $ 1.600 millones en los últimos tres años.

Debe tenerse en cuenta también que ocho provincias acordaron préstamos directos para financiar programas de reformas estructurales con organismos multilaterales de crédito los cuales exigen el cumplimiento de ciertos compromisos que, en general, están asociados al mantenimiento de un presupuesto balanceado.

No obstante, si bien todo indica que durante el ejercicio 1997 debería continuar el proceso de saneamiento financiero que iniciaron las provincias a mediados de 1995, quedan pendientes algunos cambios estructurales como la reorganización de los aparatos administrativos provinciales en la etapa posterior a las privatizaciones, la instrumentación de entes de regulación de los servicios públicos y la consolidación de la desregulación económica.

El stock de deuda correspondiente al consolidado de las 24 jurisdicciones pasó de $ 16.224,9 millones al 30 de junio de 1996 a $ 15.309,4 millones al 30 de junio de 1997; es decir, la deuda se redujo en $ 915,5 millones. Si bien es un monto significativo en términos absolutos, representa el 50,4% de los recursos totales anuales de las jurisdicciones provinciales. Sin embargo, los servicios de la deuda resultan especialmente gravosos para las provincias que se han venido desenvolviendo en el contexto de desequilibrios financieros continuos.

Deben destacarse las refinanciaciones que se han producido en los últimos años y que implicaron una mejora en las condiciones de tasa de interés y una extensión de los plazos de vencimiento de los pasivos provinciales.

El Cuadro 6.10 presenta la composición del stock de deuda pública al 30 de junio de 1997 para el consolidado de las provincias.

Al analizar la participación de cada provincia en el stock de deuda del consolidado de las 24 jurisdicciones

(Cuadro 6.11), se destaca la importancia relativa de las deudas de la Ciudad de Buenos Aires (18%), Córdoba (8,4%), Buenos Aires (7,3%), Mendoza (7,1%) y Tucumán (5,9%).

2 Las cuentas del sector público nacional en 1996 incluían sólo los ingresos de las cajas de Santiago del Estero y Catamarca y el resultado deficitario de dichas cajas era registrado como un gasto del SPNNF.